İdari Uyuşmazlıkların Yargısal Olmayan Yollardan Çözümlenmesi

İdari uyuşmazlıklardan maksat, idare hukuku kurallarının uygulanmasında idare ile özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri arasında ya da kamu tüzel kişilerinin kendi arasında ortaya çıkan ve Danıştay Birinci Dairesi ile İdari İşler Kurulu tarafından çözümlenen kimi uyuşmazlıklar için de ilgili yasal düzenlemelerde idari uyuşmazlık terimi kullanılmaktadır; ancak mevzuatta bu anlamda kullanılan idari uyuşmazlıklar, idari işlere ilişkin idari uyuşmazlıklardır. Burada idari uyuşmazlık terimi geniş anlamda, yani bir idari davaya konu olabilecek hukuki uyuşmazlık anlamında kullanılmıştır.

3.1 İdarenin Yasama Organı Tarafından Denetlenmesi

Liberal demokrasilerde idarenin parlamento tarafından denetlenmesi tabiidir. Bu nedenle, idareyi denetleyen organların başında yasama organı yani TBMM gelmektedir. Buna siyasi denetim de denmektedir. Yasama organı idareyi nasıl denetler?

*Hükümetin denetlenmesi suretiyle idarenin denetlenmesi
Anayasa’nın 98. maddesine göre TBMM; meclis araştırması, genel görüşme, meclis soruşturması ve yazılı soru yollarıyla bilgi edinme ve denetleme yetkisini kullanır.

*TBMM bünyesinde kurulan komisyonlar tarafından idarenin denetlenmesi
TBMM çeşitli komisyonlar aracılığıyla da idareyi denetleyebilmektedir. Bunlardan en önemlileri, Dilekçe Komisyonu ve İnsan Haklarını İnceleme Komisyonudur.
1) Dilekçe Komisyonu à Anayasa’nın 74. maddesi ile 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanunun 3. maddesine göre, vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve TBMM’ye yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Komisyonun kararları bağlayıcı değildir.
2) İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu à 3686 sayılı Kanun ile kurulan İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu ülkemizde insan haklarının ulusal düzeyde korunması amacıyla kurulan ilk ulusal insan haklarını koruma mekanizmasıdır. Komisyonun görevleri, 3686 sayılı kanunun 4. maddesinde düzenlenmiştir. İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu her yıl veya belli periyotları kapsayan çalışmalarına ilişkin bir faaliyet raporu hazırlamaktadır.

3.2 İdarenin Yürütme Organı Tarafından Denetlenmesi

Anayasa’nın 108. maddesi Cumhurbaşkanına idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla denetleme ve gerektiğinde ilgililer hakkında idari soruşturma açma yetkisi tanınmış bulunmaktadır. Cumhurbaşkanı bu yetkisini kendisine bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu aracılığıyla kullanır.

Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanlığına bağlı üst denetleme organıdır. Kurul Cumhurbaşkanlığına bağlıdır. Kurul başkan ve üyeleri Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.

3.3 İdarenin Bağımsız Kuruluşlar Tarafından Denetlenmesi

3.3.1 Kamu Denetçiliği Kurumu
            6328 sayılı Kanun ile kurulmuş bulunan Kamu Denetçiliği Kurumu, TBMM Başkanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli bir kuruluştur.

Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.

Kuruma başvuruda bulunulabilmesi için İYUK’ta öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yer alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gereklidir.

Dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur (m. 17).

Kurumun kararları bağlayıcı değildir.

3.3.2 Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu
            Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu 6701 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Kuruluş amacı, “insan haklarının korunması ve geliştirilmesi konusunda çalışmalar yapmak” şeklinde belirtilmiştir.

Kurum görevlerinde tam bağımsızdır. Nitekim 6701 sayılı Kanuna göre, “Kurul, bu Kanunla ve diğer mevzuatla verilen görev ve yetkilerini kendi sorumluluğu altında, bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır. Görev alanına giren konularla ilgili olarak hiçbir organ, makam, merci veya kişi, Kurula emir ve talimat veremez, tavsiye ve telkinde bulunamaz.” (m. 10/1).

Dava açma süresi içinde Kuruma yapılan başvurular işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur.

Kurum, başvuruları ve re’sen yaptığı incelemeleri başvuru ve re’sen inceleme kararı tarihinden itibaren en geç üç ay içinde sonuçlandırır.

İnsan Hakları ve Eşitlik Kurulunun kararları bağlayıcıdır.

Kurul, ayrımcılık yasağı ihlallerine ilişkin bu Kanunda öngörülen idari yaptırımlara karar verir.

3.3.3 Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurumu

4982 sayılı Kanun ile kurulmuş olan Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulu, “demokratik ve şeffaf yönetimin gereği olan eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına” (m. 1) imkan sağlamak amacıyla kurulmuştur.

Kanuna göre herkes bilgi edinme hakkına sahiptir. Türkiye’de ikamet eden yabancılar ile Türkiye’de faaliyette bulunan yabancı tüzel kişiler, isteyecekleri bilgi kendirileriyle veya faaliyet alanlarıyla ilgili olmak kaydıyla ve karşılıklılık ilkesi çerçevesinde, bu Kanun hükümlerinden faydalanırlar (4982 s. K. m. 4).

Kurum ve kuruluşlar, başvuru üzerine istenen bilgi veya belgeye erişimi on beş iş günü içinde sağlarlar. Ancak istenen bilgi veya belgenin, başvurulan kurum ve kuruluş içindeki başka bir birimden sağlanması; başvuru ile ilgili olarak bir başka kurum ve kuruluşun görüşünün alınması gerekmesi veya başvuru içeriğinin birden fazla okurum ve kuruluşu ilgilendirmesi durumunda bilgi veya belgeye erişim otuz iş günü içinde sağlanır.

Bilgi edinme istemi reddedilen başvuru sahibi, yargı yoluna başvurmadan önce kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde Kurula itiraz edebilir. Kurul, bu konudaki kararını otuz iş günü içinde verir. Kurula itiraz, başvuru sahibinin yargıya başvurma süresini durdurur (4982 s. K. m. 13).

3.3.4 İl ve İlçe Hakları Kurulları

Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumunun kurulmasıyla birlikte bu kurulların varlığı son bulmuştur. Ancak Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Kanunu uyarınca, Cumhurbaşkanı tarafından yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar il ve ilçe insan hakları kurulları faaliyetine devam eder (6701 s. K. Ek Madde 1/11).

3.3.5 Kolluk Gözetim Komisyonu

Kolluk Gözetim Komisyonu, kolluk görevlilerinin işledikleri iddia edilen suçlardan veya disiplin cezasını gerektiren eylem, tutum veya davranışlarından dolayı idari merciler tarafından yapılan ya da yapılması gereken iş ve işlemlerin merkezi bir sistemde kayıt altına alınması ve izlenmesi amacıyla 6713 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Komisyon, İçişleri Bakanlığı bünyesinde sürekli kurul olarak görev yapmak üzere kurulmuştur (6713 s. K. m. 1).

Komisyon bu Kanunla verilen görev ve yetkileri, kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi Komisyonun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez, tavsiye veya telkinde bulunamaz (6713 s. K. m. 3/5).

Kolluk Gözetim Komisyonu kararlarının bağlayıcı ve icrai nitelikte olup olmadığı hakkında Kanunda herhangi bir açıklık yoktur.

3.4 İdarenin Kendisi Tarafından Denetlenmesi

            İdari uyuşmazlıkların yine idarenin kendisi tarafından çözümlenmesi mümkündür. Hatta tarihsel olarak, belli bir döneme kadar tek çözüm yolu ve usulü bu olmuştur. Günümüzde yargısal çözüm yollarının hayata geçirilmiş olması, idari çözüm yollarının önemini bir ölçüde azaltmış ise de tamamen ortadan kaldırmamıştır.

İdarenin idare tarafından denetlenmesini sağlayan idari başvurular, istitaf başvurusu, hiyerarşik başvuru ve vesayet makamlarına yapılan başvuru olmak üzere üç tanedir.

3.4.1 İstitaf Denetimi
İstitaf denetimiyle, uyuşmazlık konusu eylem veya işlemi yapan idari merciin kendisine yapılan başvuru üzerine işleyen denetim kast edilmektedir. Dolayısıyla bu denetimle, bir nevi otokontrol sağlanmaktadır. Bunun iki şekilde gerçekleşmesi mümkündür. Birincisi, bir işlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi veya düzeltilmesi amacıyla yapılan başvurudur. Gerçi İYUK m. 11’e göre bu tür başvuruların normalde başvuru konusu işlemi yapan makama değil, onun hiyerarşik üstüne yapılması gerekir. Ancak üst merci bulunmadığı takdirde işlemi yapan makamın kendisine de başvuruda bulunulabilir. İşte bu hükümler çerçevesinde üst makama yapılan başvuru hiyerarşik başvurudur; işlemi yapan merci yahut makamın kendisine yapılan başvuru ise istitaf başvurusudur.

İkincisi ise, belli bir konuda bir işlem veya eylem yapılması talebiyle idareye yapılan başvurulardır. Bu tür başvurular da İYUK m. 10’da düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu düzenlemeye göre ilgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler.

Dolayısıyla üst merciin bulunmaması nedeniyle mecburen işlemi yapmış olan mercie başvurma hali bir yana bırakılırsa, bu başvuru ile esasen idareden ilk defa bir işlem veya eylem yapması talep edilmektedir. İdare talebi uygun görürse kabul eder ve yerine getirir; kabule değer görmezse açıkça veya zımnen reddeder.

İstitaf başvurusunun açıkça veya zımnen reddi üzerine hiyerarşik başvuru yoluna başvurulabilir.

Sonuç olarak, istitaf başvurusu, talep konusu işlem veya eylemi yapan veya yapacak olan idari makama yapılmaktadır.

3.4.2 Hiyerarşik Denetimi

            Hiyerarşik denetim, ast merci ve görevlilerin üstleri tarafından denetlenmesi anlamına gelmektedir. Bu denetim, hem personelin memuriyet durumu hem de işlemleri üzerinde gerçekleşmektedir. Burada bizi ilgilendiren ise ast merci ve görevlilerin işlemleri üzerindeki denetimdir. Bu denetim, denetlenecek merciin üstünde bir üst merci bulunmak kaydıyla her kuruluşta vardır. Ancak özel yapısı nedeniyle kimi kuruluşlarda bu denetimi işletme olanağı yoktur.

Hiyerarşik denetim, her zaman var olagelmiştir. Olağan ve geneldir. Böyle bir denetimin olabilmesi için herhangi bir yasal düzenlemenin bunu öngörmesine gerek yoktur. Ancak bu durum, çeşitli kanunlarla bu denetimin düzenlenmesine engel değildir. Bu konudaki düzenlemeler; Anayasa m. 74, 3071 s. K. m. 11.

Hiyerarşik denetim genellikle ilgililerin başvurusu üzerine işlemekle birlikte bu, şart değildir. Başka deyişle, hiyerarşik denetim mutlaka belli bir neden ya da başvuru üzerine işletilmez. Yani hiyerarşik denetim nedensiz olarak da gerçekleştirilebilir.

Denetim genellikle denetlenecek merci veya personelin bir üstü tarafından gerçekleştirilmekle birlikte, bunun en üst yönetici tarafından da yapılması mümkündür.

3.4.3 Vesayet Denetimi

Vesayet denetimi, hiyerarşik denetim ve istitaf denetimine nazaran dış denetim sayılır. Bu denetim, tarihsel olarak ilkin mahalli idarelerin merkezi idare tarafından denetlenmesi ihtiyacı nedeniyle ortaya çıkmıştır. Bu nedenle, vesayet denetimi dendiğinde esas olarak bu denetim ilişkisi akla gelmektedir. Ancak günümüzde vesayet denetimi, merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde icra ettiği bir denetim olmaktan ziyade, ilgili yasal düzenlemelerle merkez kabul edilen bir kamu tüzel kişisi ile merkez dışı olarak kabul edilen iki kamu tüzel kişisi arasındaki ilişki şeklinde ortaya çıkmaktadır[1]. Hatta bir mahalli idare kuruluşu ile diğer bir mahalli idare kuruluşu arasında da böyle bir ilişki kurulduğu görülmektedir[2].

Hiyerarşik denetime nazaran daha sınırlı kalan bu denetimle, denetleyen makam, denetlenen makamın işlemlerini onaylamayı reddetme, uygulanmasını durdurma ya da dava konusu yapma gibi yetkileri kullanabilmektedir. Vesayet denetimi bu haliyle dolaylı ve yetersiz bir denetim yolu olsa da, idarenin denetlenmesine hizmet eden yollardan biridir.

3.5 Kimi İdari Uyuşmazlıkların Çözümü İçin Öngörülen Usuller

3.5.1 Tahkim
            Tahkim, bir hukuki uyuşmazlığın, bu uyuşmazlığın tarafı olan kişilerin üzerinde anlaştığı özel hukuk kişi veya kişileri tarafından çözümlenmesidir. Tahkim kural olarak ihtiyari olmakla birlikte, bazen zorunludur. Zorunlu olabilmesi için buna ilişkin özel bir yasal düzenleme bulunması gerekir[3]. Ancak bir uyuşmazlığın bu yolla çözümü için iki şartın birlikte gerçekleşmiş olması gerekir. Birincisi, uyuşmazlık adli yargı yerlerinin görevine giren bir uyuşmazlık olmalıdır. Başka bir ifadeyle, uyuşmazlık özel hukuk kurallarına tabi olmalıdır. İkincisi ise, uyuşmazlığın her iki tarafının da 3533. s. Kanunun birinci maddesinde sayılan kuruluşlardan olması gerekir[4].

Bu takdirde uyuşmazlık, taraflardan birinin yazılı başvurusu üzerine, taraflar değişik yerlerde bulunuyorlarsa davalı durumunda olan daire veya müessesenin ve davalılar birden çok olduğu takdirde bunlardan birinin bulunduğu yerin yüksek dereceli hukuk mahkemesi başkanı veya hakimi tarafından hakem sıfatıyla çözümlenir.

3.5.2 Sulh

Sulh, görülmekte olan bir davada, tarafların aralarındaki uyuşmazlığı kısmen veya tamamen sona erdirmek amacıyla, mahkeme huzurunda yapmış oldukları bir sözleşmedir (HMK m. 313/1). Sulh, ilgili bulunduğu davayı sona erdirir ve kesin hüküm gibi hukuki sonuç doğurur.

HMK’nın sulh konusundaki bu hükümleri idari yargıda uygulanmadığı (İYUK m. 31) için, idari yargı yerleri önünde görülen bir uyuşmazlığın bu şekilde ortadan kaldırılması mümkün değildir. Burada üzerinde durmak istediğimiz bu anlamdaki sulh değil, dava öncesinde idari uyuşmazlıkların anlaşma yahut uzlaşma yoluyla ortadan kaldırılmasıdır.

Bu anlamdaki sulh idare hukukunda genel olarak düzenlenmemiş olmakla birlikte, buna imkan tanıyan çeşitli yasal düzenlemeler bulunmaktadır.
İdari eylemler nedeniyle hakları ihlal edilenlerce, idari dava açmadan önce İYUK m. 13/1 uyarınca yapılan başvurular da sulh başvurusu olarak kabul edilir ve bu maddede yer alan hükümler çerçevesinde incelenir. Sulh istemine ilişkin başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur. Başvuru sonuçlanmadan dava açılamaz. Sulh başvurularının altmış gün içinde sonuçlandırılması zorunludur. Sulh başvurusu altmış gün içinde sonuçlandırılmamışsa istek reddedilmiş sayılır (659 s. KHK. m. 12).

Keza başka kanunlarda da dava açmadan önce idareye başvurma şartı getirilmiş ise de bunlar, verdiğimiz örneklerde[5] olduğu gibi gerçek anlamda bir sulh başvurusu olmaktan ziyade dava açmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yolu niteliğindedir.

3.5.3 Uzlaşma

Vergi uyuşmazlıklarının çözümü için başvurulan uzlaşma müessesesi, uyuşmazlıkların uzlaşma, anlaşma yahut sulh yoluyla çözümüne gerçek anlamda örnek teşkil etmektedir. İlk defa 1963 tarih ve 205 sayılı Kanunla 214 sayılı Vergi Usul Kanununa eklenen hükümlerle hukukumuza girmiş olan bu müesseseyle, ikmalen, re’sen veya idarece tarh edilen vergilerle bunlara ilişkin vergi ziyaı cezalarının tahakkuk edecek miktarları konusunda, idare mükellefler ile uzlaşabilir (VUK Ek m. 1).

[1] Örneğin YÖK ile üniversiteler arasındaki ilişkide olduğu gibi.

[2] Örneğin büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasındaki ilişkide olduğu gibi.

[3] Bkz. 3533 sayılı Kanun.

[4] Örneğin PTT ile Karayolları Genel Müdürlüğü yahut iki belediyenin birbirlerine karşı açacakları davalar, zorunlu tahkim usulüne tabidir.

[5] 659 s. KHK’dan başka 6001 s. Kanun, 6745 s. Kanun, 5233 s. Kanun, 5393 s. Kanun, 4734 s. Kanun örnek olarak verilebilir.